Международно-правовые аспекты противодействия коррупции при государственных закупках

В сфере государственных закупок в странах с рыночной экономикой система управления государственной (публичной) собственностью входит в непосредственное соприкосновение частно-капиталистическим сектором экономики. На месте тектонического разлома этих двух форм собственности вполне естественно возникают различного рода напряжения в форме негативных социальных явлений и, прежде всего, коррупционные правонарушения.

В связи с этим представляется актуальной задача рассмотреть механизмы противодействия коррупции в различных странах с целью заимствования положительного опыта в правовом и организационном регулировании этих вопросов в отечественной контрактной системе.

В связи с общностью проблем, которые возникают в сфере противодействия коррупции в различных странах, широкое распространение получило международно-правовое регулирование такого противодействия как со стороны межправительственных, так и на уровне неправительственных международных организаций.

Безусловно, приоритетную роль в этой работе принадлежит Организации Объединенных наций. В 2003 г. Генеральная ассамблея ООН приняла Конвенцию ООН против коррупции. Статья 9 Конвенции «Публичные закупки и управление публичными финансами» устанавливает, что «…каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

с) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

d) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;

е) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.»[1]

Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) приняла Типовой закон о публичных закупках, который предусматривает процедуры и принципы, призванные обеспечить экономическую эффективность процесса закупок и не допустить злоупотреблений.

Для достижения этих целей в текст Типового закона включены положения, способствующие объективности, справедливости, участию, конкуренции и добросовестности. Ключевым принципом также является прозрачность процесса закупок, позволяющая наглядно видеть степень соблюдения установленных процедур и принципов.

Типовой закон был также подготовлен с целью поддержки согласования международных стандартов в области публичных закупок, и в нем учтены положения Соглашения ВТО о правительственных закупках, директив Европейского союза (о закупках и средствах правовой защиты), Конвенции ООН против коррупции, руководящих принципов закупок и руководящих принципов набора и найма консультантов Всемирного банка и аналогичных документов других международных финансовых учреждений.

Цель Типового закона заключается в оказании государствам помощи в деле разработки современного законодательства о закупках.[2]

В систему специализированных организаций ООН входит Всемирный банк. 20 марта 2006 года Совет директоров Банка, включая представителей практически всех стран, единогласно одобрил новую Стратегию по улучшению системы управления и борьбе с коррупцией, которая расширит работу Банка в этой области.[3] Стратегия призывает к действиям по четырем важнейшим направлениям: поддержка надлежащего управления и борьбы с коррупцией на страновом уровне, предупреждение коррупции в проектах, финансируемых Банком, усиление роли частного сектора в мероприятиях по совершенствованию управления и борьбе с коррупцией, осуществляемых в государственном секторе, а также поддержка глобальных усилий по сокращению масштабов коррупции. В глобальном масштабе Банк является ведущим донором, оказывающим поддержку повышению эффективности управления государственным сектором.[4]

В 1981 г. вступило в силу Соглашение по правительственным закупкам Всемирной торговой организации (ВТО). Соглашение регулирует все правила и процедуры, связанные с проведением тендеров при осуществлении государственных закупок. Цель Соглашения – обязать правительства использовать коммерческие соображения при закупке товаров и услуг для государственного использования, не проводя различий между иностранными и национальными поставщиками.[5]

Совет Европы является ведущей организацией на континенте в области прав человека. Он включает в себя 47 стран, 28 из которых являются членами Европейского Союза. Все страны-члены Совета Европы подписали Европейскую конвенцию о правах человека - международный договор, призванный защищать права человека, демократию и верховенство права. Совет Европы является правозащитной международной организацией и призван уделять внимание проблемам, которые создают препятствия для осуществ­ления лицом политических и социально-экономических прав. К числу таких про­блем относится коррупция.

6 ноября 1997 года Комитет министров Совета Европы принял документ под названием «Двадцать принципов борьбы с коррупцией». Контроль за его выполне­нием осуществляет Группа государств против коррупции (ГРЕКО).

Принципы предусматривают необходимость принятия широкого комплекса ан­тикоррупционных мер. К ним относятся, в частности, следующие меры:

• разработка эффективных мер по предотвращению коррупции;

• криминализация коррупции на международном и национальном уровнях, а также принятие гражданско-правовых норм, направленных на противодействие ей;

• принятие мер, направленных на конфискацию доходов от коррупции;

• ограничение иммунитета, защищающего от уголовного преследования за совершение коррупционных деяний;

• обеспечение того, чтобы правила и процедуры, регулирующие деятель­ность в публичных органах, содержали положения, необходимые для борьбы с кор­рупцией, в том числе в сфере закупок для публичных нужд и аудита публичного сектора;

• установление ответственности публичных должностных лиц за соверше­ние коррупционных деяний.[6]

Значительное внимание вопросам противодействия коррупции в ходе государственных закупок играет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Эта международная экономическая организация развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики, была создана в 1961 г.

В 2012 г. России присоединилась к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Конвенция констатирует, что подкуп получил широкое распространение при осуществлении международных коммерческих сделок, в том числе в сфере торговли и инвестиций, что вызывает серьезные моральные и политические проблемы, подрывает эффективность управления, наносит ущерб экономическому развитию и искажает условия международной конкуренции.

В соответствии со ст. 8 Конвенции каждая Сторона принимает все необходимые меры в соответствии с внутренними законами и правилами, регламентирующими ведение бухгалтерского учета и других учетных документов, раскрытие сведений в финансовых отчетах, а также стандарты учета и аудита с тем, чтобы воспрепятствовать ведению "двойной бухгалтерии", осуществлению неучтенных сделок, отражению несуществующих расходов и пассивов с ложным указанием их источника, а также использованию поддельных документов компаниями, являющимися субъектами указанных законов и правил, с целью подкупа иностранных должностных лиц или сокрытия факта такого подкупа.[7]

Советом ОЭСР в 2008 году была принята Рекомендация «Об усилении неподкупности при выполнении государственных поставок», перечисляющая виды деяний коррупционной направленности, от которых страдает сфера поставок для государственных нужд: подкуп, "откаты", кумовство, служебное панибратство, оказание покровительства определенным клиентам, нецелевое использование средств. В соответствии с Рекомендацией государства должны проводить политику по противодействию упомянутым деяниям через применение ряда принципов:

• обеспечение прозрачности процедур (особенно тендеров), касающихся за­ключения и выполнения договоров на поставки для государственных нужд;

• контроль за целевым использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование поставок для государственных нужд;

• поддержание и развитие тесного взаимодействия между государством и юридическими лицами, с которыми заключены или планируется заключить догово­ры на поставки для государственных нужд.[8]

Широкую известность в деле противодействия коррупции при государственных закупках приобрела деятельность международной неправительственной организации «Транспаренси Интернэшнл» , штаб-квартира которой находится в Берлине (Германия). Через свои отделения в различных странах мира эта организация активно проводит линию на укрепление и расширение прозрачности государственных закупок. Организация рекомендует участникам закупок заключать т.н. «Пакт честности», содержащий обещания от всех участников закупок не принимать участие во взяточничестве , сговоре или другой коррупционной практики.[9]

Также значительную роль в противодействии коррупции при государственных закупках играет неправительственная международная организация - Международная торговая палата со штаб-квартирой в Париже (Франция). Эксперты Палаты активно участвуют в международных форумах по противодействию коррупции в ходе государственных закупок. Палата подготовила несколько вариантов типовую антикоррупционную оговорку, рекомендуемую для включения в коммерческие контракты.[10] Оговорка была разработана экспертами Комиссии ICC по корпоративной ответственности и противодействию коррупции и Комиссии ICC по коммерческому праву и практике, широко известной своей работой над правилами Инкотермс. Кроме того, Палата уделяет большое внимание развитию и обновлению набора инструментов, которые должны помочь бизнесу вести дела надлежащим образом, в т.ч., например, рекомендаций в отношении подарков и представительских расходов, а также навязывания услуг[МД1] [11].

Представляется, что такого рода оговорки должны обязательно включаться в тексты контрактов, заключаемых в рамках федеральной контрактной системы.

Международно-правовые механизмы противодействия коррупции при государственных закупках безусловно играют значительную роль в повышении эффективности таких закупок. Они создают тот базис, на основе которого формируется национальное законодательство, регламентирующее вопросы противодействия коррупции при государственных закупках.

[1] Конвенция ООН против коррупции 2003 г.

// http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml

[2] Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 г.

// http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2011Model.html

[3] Всемирный банк: борьба с коррупцией продолжается//http://www.project-syndicate.org/commentary/the-workd-bank-s-anti-corruption-fight-continues/russian

[4] Роль международных организаций в борьбе с коррупцией// http://sud.kz/rus/content/rol-mezhdunarodnyh-organizaciy-v-borbe-s-korrupciey

[5] Соглашение ВТО по правительственным закупкам 1981г.//http://www.rgwto.com/wto.asp?id=3668&doc_id=2104

[6] Савельев В. А. Международные механизмы противодействия коррупции. Аналитический обзор// http://council.gov.ru/media/files/41d44f2442aa29d8a5dd.pdf

[7] Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Стамбул, 21 ноября 1997 г.)//СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1899.

[8] Савельев В. А. Указ.соч.

[9] http://www.transparency.org/topic/detail/public_procurement

[10] Антикоррупционная оговорка на русском языке (http://iccbooks.ru/docs/ICC%20Anti-Corruption%20Clause%20Ebook%20(Russian)_v12%20clean%20150514_hl.pdf); на английском языке (http://www.iccwbo.ru/documents/icc_anti_corruption_clause_ebook43.pdf)

[11] http://www.iccwbo.ru/news/0/323/

[МД1]